老周做了二十六年工程，签过上千份合同，唯独去年那份让他半夜睡不着。
2025年春天，他中标一个县级市的产业园项目，合同价3800万，固定总价包干，工期十四个月。签的时候钢筋每吨3900元，他心里算过，毛利能有六七个点。
开工第八个月，钢筋涨到每吨6100元。混凝土、砂石、防水卷材全跟着往上走。他拿着一沓采购单去找发包人，对方把合同翻到第三页，指着一行字说："固定总价，物价波动不调整。白纸黑字。"
老周问：那我这单干完，得倒贴四百多万，这合理吗？
这个问题，2026年6月30日之后，答案比过去清楚了一点——但也只是"一点"。
一、先把规矩摆出来
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，2026年3月17日审判委员会第1969次会议通过，2026年6月29日公布，6月30日施行，共二十三条），是继2020年《建工解释一》之后建设工程领域最重要的一份司法文件。
和老周的钱直接相关的，是第九条、第十条、第十三条、第十四条。
第九条管"涨价能不能调"：
建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款，当事人以约定的建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但是当事人另有约定或者符合民法典第五百三十三条关于情势变更规定的除外。
第十条管"干到一半被清场，已完的活怎么算"：
采用固定总价的建设工程施工合同解除后，当事人就质量合格的已施工部分工程价款没有约定且不能协商一致的，人民法院可以参照合同订立时建设工程所在地建设行政主管部门发布的计价标准、计价方法或者工程建设领域相关规范，确定承包人已施工部分工程价款占全部工程价款的比例，并以该比例乘以合同约定的固定总价确定承包人已施工部分工程价款。
第十三条管"审计拖三年，钱什么时候能要"：
发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。
前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定；没有约定的，人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定，但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。
发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。
三条规则，把老周的三个死结摆在了台面上。下面一条一条拆。
二、第一关：材料涨价，原则上自己扛
第九条的态度，用一句话概括：固定价模式下的价格风险，归属承包人。
这不是新造的规则，是多年来审判实践的延续，只是这次写进了司法解释。最高人民法院民一庭庭长陈宜芳在答记者问时讲得很直白：征求意见阶段有人提出，当事人选择固定单价的，人工费、主材市场波动也不应调整，"我们研究后采纳了这些意见"。
为什么这么定？因为建筑市场里有一个顽疾叫"低价中标、高价结算"——先按低于成本的价格把活抢下来，再靠签证、变更、调差把钱找补回来。规则如果松一点，这个循环就会转得更快。最高法在配套发布的典型案例里也表达过同样的立场：施工企业是专业主体，投标时就知道合同条款、工程量清单和图纸，对价格风险有预见能力。
但第九条留了两条缝，而且是明文留的。
第一条缝：合同另有约定。
注意第九条的句式——"不予支持，但是当事人另有约定……的除外"。这意味着，只要合同里写了调差机制，法院就按约定办，第九条不适用。
实务里有效的写法大致三类：
- 风险幅度条款：主要材料价格较基准期涨跌超过±5%（或±8%、±10%）的部分，按工程所在地造价管理机构发布的信息价调整，风险幅度以内由承包人承担；
- 风险范围清单：明确列出哪些材料纳入调差、哪些不纳入。河南高院在(2016)豫民终字第471号案中确认过这种条款的效力——合同把"除钢材、水泥、商品砼外的其他材料"列为承包人风险范围，那么范围之外的价格变化，就不在包干之列；
- 政策性调价条款：因国家或地方政策导致的价格异常波动，另行协商。
第二条缝：情势变更。
《民法典》第五百三十三条规定，合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行对当事人一方明显不公平的，受不利影响的一方可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。
这条走起来很难，难在举证，不难在法条。要打的是一场"三要件"的仗：
- 不可预见：签约时无法预见。所以要拿出签约时的价格水平、行业预期、同期同类项目的报价作对比；
- 不属于商业风险：正常的价格波动是商业风险，承包人自担。这里没有一条全国统一的百分比红线，公开裁判中，涨幅超过40%、60%而被认定构成情势变更的案例有，被认定仍属商业风险的也有。据公开报道，河南许昌一起医药工业园项目（固定总价3200万元，合同明确不调差），钢材从每吨3800元涨到6200元，涨幅超过六成、且主因是环保限产等政策性因素，法院最终判令调差600万元。这类判决的共同点，不是涨幅数字，而是"政策性因素+异常幅度+继续履行显失公平"三样凑齐；
- 明显不公平：不能只说"少赚了"。要用成本测算证明按原价履行将导致亏损，且亏损超出正常商业风险的承受范围。
还有一条容易被忽略，但实务中很好用：第九条只覆盖"约定的建设工期内"。
条文里"约定的建设工期内"这七个字是有分量的。如果工期因发包人原因（场地未交、图纸滞后、指令停工）被拖长，那么延长期间发生的材料涨价，并不落在第九条的射程之内，承包人完全可以依约主张、或直接就延长期间单独主张情势变更。这也是为什么——工期签证不是走形式，它是钱。
三、第二关：干到一半被清场，比例法怎么算
老周最怕的不是涨价，是另一件事：干到一半，发包人换人。
项目做到主体三层，甲方以"进度滞后"为由解除合同，让他七天内退场，剩下的活交给另一家公司。他问：我干完的这部分，值多少钱？
第十条给了方法，叫比例法：以合同订立时工程所在地建设行政主管部门发布的计价标准、计价方法，算出"已施工部分工程价款"和"全部工程价款"，两者相除得到比例系数，再拿这个系数去乘合同约定的固定总价。
最高法典型案例三把算法摆得很清楚：某建设集团公司与某置业公司签订固定总价8900万元的施工合同，完成大部分施工任务后合同解除，剩余工程由第三人完成。法院委托司法鉴定，参照当地计价标准算出已完工部分8100余万元、全部工程9700余万元，比例系数83.5%，乘以固定总价8900万元，得出已完工部分工程价款，判决发包人支付欠款及利息。
三个要点，值得划出来：
第一，基数是"合同固定总价"，不是鉴定出来的市场价。 这是比例法的关键。它既避免了机械地按8900万全额支付（活没干完），也避免了直接按9700万的市场价结算（那等于变相调价，违背固定总价的约定基础）。最高法在典型意义里说得很清楚：既不机械适用固定总价，又尊重当事人的约定。
第二，前提是"质量合格"。 第十条写的是"质量合格的已施工部分"。质量不合格的部分，套不进这个公式。所以退场时，已完工程的验收记录、监理签认、检测报告，是比合同更重要的东西。
第三，只有在"没有约定且不能协商一致"时才用。 如果合同里本来就写了中途解约的结算方式，优先按约定。协商能成，也不必走到鉴定。
比例法是把双刃剑。涨价之后实际成本已经高于比例所对应的金额时，承包人按比例法拿钱是吃亏的；反过来，价格下跌时，发包人吃亏。所以退场之前先做一件事：自己找造价机构算一遍，看清按比例法能拿多少，再决定是接受、谈判还是打官司。
还有两项权利，不要漏掉：
- 合同解除如果是发包人违约导致，承包人除已完工程款外，还可以依《民法典》第五百六十六条主张损失赔偿。答记者问特意点了这一句；
- 第十五条要求承包人及时移交施工现场和施工资料，同时明确当事人可以依《民事诉讼法》第八十四条申请证据保全。最高法典型案例六就是这个场景——法院组织双方确定施工界面、固定证据后，先就解除合同和退场作出处理。退场前固定现场，等于把自己的工程量锁进保险箱。
四、第三关：审计不出来的钱，有一条一年红线
这一类案子，过去几乎是政府投资项目里的固定剧本：活干完了，验收也过了，结算报了，然后等审计。等一年，等两年，等到承包人资金链断了、工人工资发不出、材料商起诉了，审计报告还没出来。发包人的答复永远是同一句："审计没完，没法付。"
第十三条把这条路堵了一半。
第一款是给承包人的三条路：
一是"非因承包人原因未在合理期限内出具"——审计久拖不决，可以申请司法鉴定。最高法典型案例四就是这个情形：某乡政府把桥梁工程发包给某建筑公司，合同约定"工程竣工结算价款以国家审计机关的审计结果为准"。工程2020年5月开工，2022年3月竣工验收，2022年4月承包人提交资料请求审计，审计结果长期未作出。2024年6月起诉，法院准许司法鉴定，判令乡政府支付工程价款60余万元及逾期付款利息。
二是"与施工合同约定明显不符"——审计结论和合同约定的计价方式对不上，同样可以申请鉴定。这一条针对的是另一种常见变形：合同按固定单价结算，审计却套用另一套定额，审减掉一大截。
三是"合理期限"有上限：当事人有约定的按约定，没有约定的由法院综合工程规模、造价金额、复杂程度确定，但最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。 这个"一年"不是随便定的，最高法民一庭课题组在理解与适用里交代了参照来源：《行政事业性国有资产管理条例》要求竣工财务决算期限最长不超过一年。
第三款是给发包人的一记提醒： 没约定以审计结果作为结算依据的，发包人不能单方面拿审计结果来定价。这与2025年修订的《保障中小企业款项支付条例》一脉相承——除法律、行政法规另有规定外，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据。
实务上，这一条要用得好，全靠一个动作：把"提交竣工结算文件"这件事做成可举证的证据。
- 结算资料报送要有签收单，写明日期、份数、清单；
- 对方不签收，用EMS寄送，内件品名写清楚，保留面单和投递记录；
- 走线上系统的，把提交成功的页面截图、回执编号存档；
- 一并保留发包人要求补正材料的往来函件——补正期间是否计入"一年"，往往成为争点。
从提交之日起算，一年到期审计还没出，你就有了申请造价鉴定的抓手。这句话听起来技术，但对一个被压了两三年工程款的企业来说，它是能救命的。
五、还有一个常被扣住的钱：质保金
工程中途停建，承包人退场多年，发包人还扣着5%的质保金，理由是"工程没竣工验收，返还期没起算"。
第十四条把这个逻辑改了：施工合同解除，承包人主张预留工程质量保证金以其应得工程价款为基数计算的，人民法院应予支持；质量保证金返还期限从承包人退场之日起算；施工合同在承包人退场后解除的，从解除之日起算。合同无效且工程未完工的，以应得折价补偿款为基数，同样从退场日起算。
最高法典型案例五：某市交通项目办公室与某科技公司签订专业工程施工合同，质保金为结算金额的5%，约定自竣工验收合格之日起满一年后返还。工程2016年中途停建，科技公司退场，已施工部分质量合格，此后追索工程款未果，2022年起诉。法院认为，工程非因承包人原因停工多年，何时复工无法预见，承包人退场也已多年，在已完工工程质量合格的情况下，质保金应自退场之日起算一年后返还，不应无限期扣留，判令支付含质保金25万余元在内的工程款。
一句话总结："没竣工验收"不再是无限期扣留质保金的理由。
六、三张清单
给施工企业、包工头：
- 签约时，固定总价合同一定要争一条调差条款。写清基准期、风险幅度（建议±5%）、调差依据（工程造价管理机构发布的信息价）、调整周期。这一条的谈判价值，可能高于压低一个点的管理费。
- 履约中，把工期签证、材料进场验收单、监理例会纪要、涨价期间的价格信息做成月度台账。真到打官司，情势变更的胜负常常取决于一叠价格对比表。
- 退场前，先做造价测算看清比例法下的结果，同步固定施工界面（拍照、录像、申请证据保全），移交清单逐项签收——既履行第十五条义务，也避免被反诉"拒不退场造成损失"。
- 结算时，把"提交竣工结算文件"做成有回执的动作，从那天起算一年。
给发包人、建设单位：
- 别把"以审计为准"当作付款的万能挡箭牌。没约定的，单方拿审计结果压价，法院不支持；约定了的，一年不出结论，承包人可以申请鉴定。
- 固定总价不是免责符。设计变更、增量工程、工期因你方原因延长，都会成为调价的入口。变更管理流程越松，结算时越被动。
- 中途解约请谨慎。比例法之外，还可能叠加第五百六十六条的损失赔偿；质保金从退场日起算，也不再是可控的现金流工具。
给正在打这类官司的同行：
第十条的比例法和第十三条的司法鉴定，其实是同一件事的两面——把"多少钱"这个事实问题，从发包人的单方话语权里拿出来，交给可核查的计价标准。 所以这两类案子的准备工作，重心不在法条检索，在造价资料的组织。谁能把图纸、变更、签证、隐蔽验收记录理成一条能算的链，谁就赢了一半。
结语
老周的案子今年五月立了。鉴定机构按比例法算出他已完部分对应合同总价的61%，加上工期延误的损失，比他自己估的高出一些，比他想要的低不少。
签调解协议那天他跟我说了一句话：合同上那三行字，我签的时候只当是格式条款。
我告诉他：在建设工程里，风险条款从来不是格式条款，它是报价的一部分。 你签字时让掉的那几个点，就是后来要倒贴的几百万。
新规没有让固定总价变得宽松，它只是把三条边界画清楚了：什么情况下必须自己扛，什么情况下可以按比例算，什么情况下不必再等那份永远不会来的审计报告。
知道边界在哪，比指望规则变松，有用得多。
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